Kailan Wasto ang Pagdidiskwalipika sa Bidding ng Gobyerno?

n

G.R. No. 200740, October 02, 2013

n

INTRODUKSYON

n

Isipin ang isang negosyo na naghahangad na makipagkontrata sa gobyerno. Naghanda sila, sumali sa bidding, ngunit biglang nadiskwalipika dahil sa isang teknikalidad. Makatwiran ba ito? Ito ang sentro ng kaso na tatalakayin natin. Sa madaling salita, pinag-usapan dito kung tama ba ang ginawang pagdidiskwalipika ng Land Transportation Franchising and Regulatory Board (LTFRB) sa isang kompanya ng seguro sa bidding para sa programa ng insurance para sa mga pampublikong sasakyan.

n

Ang Stronghold Insurance Company, Inc. ay nadiskwalipika sa bidding dahil hindi umano nila naabot ang bagong patakaran sa kapitalisasyon na ipinatupad ng LTFRB. Dahil dito, kinwestiyon nila ang legalidad ng pagdidiskwalipika, iginiit na labag ito sa kanilang karapatan at sa orihinal na kasunduan nila sa LTFRB.

n

Ang kasong ito ay mahalaga dahil nagbibigay ito ng linaw kung hanggang saan ang kapangyarihan ng mga ahensya ng gobyerno sa pagtatakda ng mga patakaran sa bidding, at kung kailan maituturing na “grave abuse of discretion” ang kanilang mga desisyon. Mahalaga rin itong malaman ng mga negosyo na nakikipagtransaksyon sa gobyerno upang maunawaan ang kanilang mga karapatan at obligasyon sa proseso ng bidding.

nn

LEGAL NA KONTEKSTO: PUBLIC BIDDING AT GRAVE ABUSE OF DISCRETION

n

Ang public bidding ay isang mahalagang proseso sa Pilipinas para matiyak ang transparency at patas na paggamit ng pondo ng gobyerno. Layunin nito na makuha ang pinakamahusay na alok o serbisyo para sa gobyerno sa pamamagitan ng kompetisyon. Ayon sa Republic Act No. 9184, o ang Government Procurement Reform Act, kailangan ang public bidding sa halos lahat ng pagkuha ng gobyerno ng mga produkto at serbisyo. Ito ay upang maiwasan ang korupsyon at nepotismo, at masiguro na ang pera ng bayan ay ginagamit nang wasto.

n

May mga pagkakataon lamang na pinapayagan ang negotiated procurement, o ang direktang pakikipag-usap sa isang supplier, at ito ay limitado lamang sa mga espesyal na sitwasyon na nakasaad sa batas, tulad ng emergency purchases o kapag nabigo ang public bidding.

n

Ang isa pang mahalagang konsepto sa kasong ito ay ang grave abuse of discretion. Ito ay nangangahulugan na ang isang ahensya ng gobyerno ay lumampas sa kanilang kapangyarihan o gumawa ng desisyon na sobrang arbitraryo at mapaniil. Hindi lang simpleng pagkakamali sa paghusga, kundi isang malinaw na pagbalewala sa batas o sa mga karapatan ng isang partido. Ayon sa Korte Suprema, ang grave abuse of discretion ay “kapag ang kapangyarihan ay ginamit sa paraang arbitraryo o despotic, dahil sa masamang hangarin o personal na motibo, na tila hindi kapani-paniwala at labag sa katarungan.”

n

Sa konteksto ng bidding, ang isang ahensya ng gobyerno ay may diskresyon na magtakda ng mga patakaran at pamantayan para sa bidding. Gayunpaman, hindi ito nangangahulugan na malaya silang gumawa ng kahit ano. Ang kanilang diskresyon ay limitado ng batas at ng prinsipyo ng due process at equal protection. Kung ang isang patakaran o desisyon sa bidding ay maituturing na arbitraryo, discriminatory, o labag sa batas, maaaring kwestyunin ito sa korte sa pamamagitan ng petisyon for certiorari o prohibition dahil sa grave abuse of discretion.

n

Halimbawa, kung ang isang ahensya ay biglang nagbago ng patakaran sa kalagitnaan ng bidding na nakasama sa isang bidder, o kung nagtakda sila ng mga pamantayan na imposible para sa karamihan na maabot nang walang makatwirang dahilan, maaaring maituring itong grave abuse of discretion.

n

PAGSUSURI NG KASO: LTFRB VS. STRONGHOLD INSURANCE

n

Nagsimula ang lahat nang magbukas ng bidding ang LTFRB para sa Passenger Personal Accident Insurance Program (Program). Layunin ng programang ito na magkaroon ng accredited insurance providers na magbibigay ng insurance sa mga pasahero ng pampublikong sasakyan. Noong 2005, na-accredit ang Universal Transport Solutions, Inc. (UNITRANS), kung saan ang lead insurer ay ang Stronghold Insurance. Nagkaroon sila ng kontrata, ang First MOA, na may isang clause na tinatawag na Matching Clause. Sinasabi nito na pagkatapos ng kontrata, bibigyan ang UNITRANS at isa pang grupo ng “right to match” o karapatang tumbasan ang pinakamagandang bid sa susunod na bidding.

n

Bago matapos ang kontrata, nagbukas muli ng bidding ang LTFRB nang tatlong beses para sa bagong accreditation. Sa bawat bidding, may Terms of Reference (TOR) na nagtatakda ng mga requirements, kabilang na ang minimum capitalization. Sa unang dalawang TOR, pinapayagan ang aggregation o pagsasama-sama ng kapital ng mga miyembro ng grupo para maabot ang minimum capitalization. Pero sa Third Reference, binago ito. Ang minimum capitalization ay kailangan maabot per insurer, ibig sabihin, bawat kompanya ng seguro sa grupo ay kailangang may sapat na kapital, hindi lang ang grupo bilang buo.

n

Sumali ang Stronghold sa lahat ng bidding, pero sa ikatlong bidding, nadiskwalipika sila. Bakit? Dahil sa bagong patakaran sa capitalization. Ang grupo nila ay mayroon lamang anim na miyembro, at ang kapital nila bilang lead insurer ay P140 million lang, mas mababa sa minimum na P250 million na kailangan sa Third Reference.

n

Hindi pumayag ang Stronghold. Nag-file sila ng petisyon sa Court of Appeals (CA) para pigilan ang LTFRB sa pagbubukas ng bid documents at para mapawalang-bisa ang bidding. Argumento nila: ang “per insurer” basis sa Third Reference ay labag sa kanilang right of first refusal sa First MOA at sa equal protection clause ng Konstitusyon. Sabi nila, discriminatory daw ang bagong patakaran dahil kakaunti lang daw ang insurance companies sa Pilipinas na may kapital na P250 million o higit pa.

n

Sa kabila ng petisyon ng Stronghold, itinuloy ng LTFRB ang bidding at nag-award ng kontrata sa dalawang bagong grupo ng insurers. Kaya umakyat ang kaso sa CA.

n

Ang Desisyon ng Court of Appeals

n

Pumabor ang Court of Appeals sa Stronghold. Pinawalang-bisa nila ang ikatlong bidding at inutusan ang LTFRB na bigyan ng pagkakataon ang Stronghold na mag-exercise ng kanilang “right to match.” Ayon sa CA, nagkaroon ng grave abuse of discretion ang LTFRB nang basta na lang nilang inilabas ang Third Reference nang hindi kinonsidera ang Matching Clause sa First MOA. Sabi ng CA, nagkaroon na raw ng “property right” ang Stronghold dahil sa Matching Clause, at hindi ito basta-basta pwedeng balewalain ng LTFRB.

n

Ang Desisyon ng Korte Suprema

n

Hindi sumang-ayon ang Korte Suprema sa CA. Binaliktad nila ang desisyon ng CA at kinatigan ang LTFRB. Ayon sa Korte Suprema, walang grave abuse of discretion na ginawa ang LTFRB. Narito ang ilan sa mga mahahalagang punto ng desisyon:

n

n
• Walang Jurisdictional Error: Binigyang-diin ng Korte Suprema na ang writ of prohibition ay para lamang sa mga kaso kung saan ang isang ahensya ay lumampas sa kanilang jurisdiction o nagkaroon ng grave abuse of discretion na katumbas ng kawalan o paglampas sa jurisdiction. Sa kasong ito, hindi naman kwestyonable ang jurisdiction ng LTFRB na mag-implement ng Program at mag-issue ng References para sa bidding. Ang tanong lang ay kung nagkaroon ba ng grave abuse of discretion sa pag-issue ng Third Reference.

n

• Hindi Grave Abuse of Discretion ang Pagbabago ng Patakaran: Ayon sa Korte Suprema, hindi maituturing na grave abuse of discretion ang pagbabago ng patakaran sa capitalization sa Third Reference. Karapatan at responsibilidad ng LTFRB na magtakda ng mga patakaran para sa regulasyon ng public utilities. Ang layunin ng bagong patakaran ay para masiguro na mas financially stable ang mga insurance providers at mas maprotektahan ang mga pasahero. Sabi ng Korte Suprema: “We are hard-pressed to see how any grave or even simple abuse of discretion attended LTFRB’s policy determination.”

n

• Makatarungan ang Patakaran: Binigyang-diin ng Korte Suprema na makatarungan ang bagong patakaran dahil sa dami ng pampublikong sasakyan at pasahero sa Pilipinas. Kailangan daw ng mas matibay na sistema ng insurance para sa proteksyon ng publiko. Ito ay parte ng police power ng estado para sa public safety at public welfare.

n

• Void ang Matching Clause: Pinakahuli, sinabi ng Korte Suprema na void o walang bisa ang Matching Clause sa First MOA. Bakit? Dahil labag daw ito sa prinsipyo ng public bidding. Ayon sa Korte Suprema, ang Matching Clause ay nagbibigay ng unfair advantage sa nanalo sa unang bidding at nakakasagabal sa kompetisyon sa susunod na bidding. Sabi pa ng Korte Suprema, “The inclusion of a right of first refusal in a government contract executed post-bidding, as here, negates the essence of public bidding because the stipulation ‘gives the winning bidder an x x x advantage over the other bidders who participated in the bidding x x x.’” Maliban na lang daw kung may espesyal na interes ang beneficiary sa “object” ng kontrata (tulad ng tenant sa lupa o lessee sa property), at hindi raw ito ang kaso sa insurance program.

n

n

Dahil dito, pinaboran ng Korte Suprema ang LTFRB at pinawalang-bisa ang desisyon ng Court of Appeals.

nn

PRAKTICAL NA IMPLIKASYON: ANO ANG MAAARING MATUTUNAN DITO?

n

Ang kasong ito ay nagtuturo ng ilang mahahalagang aral, lalo na para sa mga negosyong nakikipagtransaksyon sa gobyerno:

n

n
1. Sundin ang Patakaran sa Bidding: Mahalagang basahin at sundin ang lahat ng patakaran at requirements sa bidding, kasama na ang mga Terms of Reference. Hindi sapat na umasa lang sa nakaraang kasunduan o inaasahan. Ang patakaran ay maaaring magbago, at responsibilidad ng mga bidder na maging updated at sumunod.

n

2. Walang “Right to Match” sa Public Bidding: Huwag umasa sa mga “right of first refusal” o “right to match” clauses sa mga kontrata sa gobyerno, lalo na kung ito ay resulta ng public bidding. Maaaring mapawalang-bisa ang mga ito dahil labag sa prinsipyo ng kompetisyon sa bidding.

n

3. Limitado ang Diskresyon ng Gobyerno, Pero Malawak Pa Rin: May diskresyon ang mga ahensya ng gobyerno na magtakda ng patakaran sa bidding, pero hindi ito absolute. Hindi sila pwedeng gumawa ng patakaran na arbitraryo, discriminatory, o labag sa batas. Gayunpaman, ang pagpapatunay ng “grave abuse of discretion” ay mahirap. Kailangan ipakita na ang ahensya ay lumampas talaga sa kanilang kapangyarihan nang sobra-sobra.

n

4. Maghanda Nang Maayos: Kung sasali sa bidding, maghanda nang maaga at siguruhin na kayang ma-meet ang lahat ng requirements, kasama na ang financial requirements. Huwag maghintay sa deadline bago kumilos. Sa kaso ng Stronghold, lumalabas na nahirapan silang bumuo ng grupo na may sapat na kapital at miyembro para sa Third Reference.

n

nn

Key Lessons:

n

n
• Pahalagahan ang Terms of Reference: Basahin at unawain nang mabuti ang TOR sa bawat bidding.

n

• Iwasan ang Umasa sa Matching Clause: Ang Matching Clause sa government contracts ay kadalasang void.

n

• Patunayan ang Grave Abuse of Discretion: Mahirap patunayan ang Grave Abuse of Discretion laban sa ahensya ng gobyerno.

n

• Maghanda nang Maaga para sa Bidding: Sufficient preparation is key to winning government bids.

n

nn

FREQUENTLY ASKED QUESTIONS (FAQs)

n

n
1. Tanong: Ano ang ibig sabihin ng