Leksiyon Mula sa Kaso: Huwag Balewalain ang Kapangyarihan ng LGU sa Demolisyon Dahil sa Paglabag sa Ordinansa at Kawalan ng Permit

G.R. No. 211356, September 29, 2014

INTRODUKSYON

Isipin mo na nagtayo ka ng negosyo sa isang sikat na lugar panturista. Buo ang loob mo dahil may permiso ka mula sa isang ahensya ng gobyerno. Pero bigla kang makatanggap ng utos mula sa lokal na pamahalaan na gibain ang iyong negosyo dahil lumabag ka raw sa lokal na ordinansa. Ano ang gagawin mo? Ito ang sentro ng kaso ni Crisostomo Aquino laban sa Municipality of Malay, Aklan. Nagtayo si Aquino ng hotel sa Boracay sa ilalim ng Forest Land Use Agreement for Tourism Purposes (FLAgT) mula sa Department of Environment and Natural Resources (DENR). Ngunit, pinagiba ito ng Munisipalidad ng Malay dahil lumabag daw ito sa ordinansa na nagtatakda ng “no build zone” sa dalampasigan at wala itong building permit mula sa munisipyo. Ang pangunahing tanong sa kasong ito: Tama ba ang ginawa ng munisipyo, at ano ang tamang legal na remedyo laban dito?

KONTEKSTONG LEGAL: ANG BATAS SA LIKOD NG DEMOLISYON

Sa Pilipinas, ang mga lokal na pamahalaan (LGUs) ay may malawak na kapangyarihan, lalo na pagdating sa kaayusan at kaligtasan sa kanilang nasasakupan. Ito ay nakabatay sa konsepto ng police power at sa general welfare clause. Ang police power ay ang kapangyarihan ng estado na pangalagaan ang kapakanan ng publiko. Sa ilalim ng Local Government Code (LGC), partikular sa Seksiyon 16, binibigyan ang mga LGU ng kapangyarihan na magsagawa ng mga hakbang na “necessary, appropriate, or incidental for its efficient and effective governance, and those which are essential to the promotion of the general welfare.”

Kasama sa kapangyarihang ito ang pagpapatupad ng mga ordinansa, tulad ng ordinansa sa zoning na pinairal ng Malay, Aklan. Mahalaga ring tandaan ang Seksiyon 444 (b)(3)(vi) ng LGC. Ayon dito, may kapangyarihan ang mayor na “require owners of illegally constructed houses, buildings or other structures to obtain the necessary permit… or to order the demolition or removal of said house, building or structure within the period prescribed by law or ordinance.” Ibig sabihin, kung ilegal ang isang istruktura dahil walang permit o lumalabag sa ordinansa, maaaring ipag-utos ng mayor ang demolisyon nito.

Sa usapin naman ng nuisance o istorbo, may dalawang uri ito: nuisance per se at nuisance per accidens. Ang nuisance per se ay likas na istorbo kahit saan at kahit kailan, tulad ng bomba. Maaari itong gibain agad kahit walang utos ng korte. Samantala, ang nuisance per accidens ay nagiging istorbo lamang dahil sa partikular na sitwasyon o lokasyon, tulad ng isang pabrika sa residential area. Kailangan ng pagdinig sa korte bago ito maipagiba. Sa kasong ito, mahalagang malaman kung anong uri ng nuisance ang hotel ni Aquino.

Kapag nakatanggap ng demolisyon order at naniniwalang mali ito, ano ang legal na paraan para labanan ito? Ang tamang remedyo ay nakadepende sa kalagayan. Ayon sa Korte Suprema, sa kasong ito, ang tamang remedyo ay ang Petition for Certiorari sa ilalim ng Rule 65 ng Rules of Court. Ang certiorari ay isang espesyal na aksyong legal na ginagamit para mapawalang-bisa ang desisyon o aksyon ng isang tribunal, board, o opisyal na gumaganap ng judicial o quasi-judicial functions na ginawa nang walang hurisdiksyon, sobra sa hurisdiksyon, o may grave abuse of discretion. Ang quasi-judicial function ay tumutukoy sa mga aksyon ng mga opisyal o ahensya ng gobyerno na kailangang magsiyasat ng mga katotohanan, magdaos ng pagdinig, at magbuo ng konklusyon bago gumawa ng opisyal na aksyon. Hindi angkop dito ang Declaratory Relief (Rule 63) dahil ito ay para lamang sa mga sitwasyon kung saan wala pang aktuwal na paglabag sa batas o kontrata.

PAGBUKAS NG KASO AQUINO: KWENTO NG BORACAY WEST COVE

Nagsimula ang lahat noong 2010 nang mag-apply ang Boracay Island West Cove Management Philippines, Inc. (Boracay West Cove), na pinamumunuan ni Crisostomo Aquino, para sa zoning compliance sa Malay, Aklan. Mayroon na silang resort doon, pero gusto nilang magtayo ng three-storey hotel. May FLAgT sila mula sa DENR para sa lugar na ito.

Ngunit, tinanggihan ang kanilang aplikasyon. Ayon sa Municipal Zoning Administrator, ang lugar kung saan nila gustong magtayo ay nasa “no build zone” base sa Municipal Ordinance 2000-131. Ang “no build zone” ay 25 metro mula sa high water mark. Nag-apela si Aquino sa Mayor, pero walang nangyari. Sa halip, nakatanggap sila ng Notice of Assessment para sa unpaid taxes at banta ng closure dahil daw sa illegal operation. Nagpatuloy pa rin si Aquino sa pagtatayo at pagpapalawak ng hotel.

Kaya noong Marso 2011, naglabas ng Cease and Desist Order ang munisipyo. Sinundan ito ng Executive Order No. 10 (EO 10) noong Hunyo 2011 mula sa Mayor ng Malay, Aklan, na nag-uutos ng closure at demolisyon ng hotel. Ipinatupad agad ang demolisyon. Nag-file si Aquino ng Petition for Certiorari sa Court of Appeals (CA), sinasabing may grave abuse of discretion ang Mayor. Ayon kay Aquino, dapat daw ay dumaan muna sa korte bago gibain ang hotel. Sabi pa niya, may FLAgT sila mula sa DENR, kaya may karapatan silang magtayo. Giit din niya na ang DENR daw ang may primary jurisdiction sa lugar dahil forestland ito.

Sa CA, ibinasura ang petisyon ni Aquino. Ayon sa CA, hindi certiorari ang tamang remedyo dahil executive function daw ang pag-isyu ng EO 10, hindi judicial o quasi-judicial. Dapat daw ay Declaratory Relief ang isinampa ni Aquino sa Regional Trial Court (RTC).

Umakyat ang kaso sa Korte Suprema. Ang mga pangunahing isyu na tinalakay ng Korte Suprema ay:

1. Tama ba ang certiorari bilang remedyo? Mali ba ang Declaratory Relief?
2. Naggrave abuse of discretion ba ang Mayor sa pag-isyu ng EO 10?

DESISYON NG KORTE SUPREMA: CERTIORARI ANG TAMA, WALANG GRAVE ABUSE

Nagdesisyon ang Korte Suprema na tama si Aquino sa pag-file ng certiorari. Ayon sa Korte, mali ang CA. Hindi Declaratory Relief ang dapat isinampa dahil naipatupad na ang EO 10 at nasira na ang hotel. Sabi ng Korte Suprema:

“In the case at bar, the petition for declaratory relief became unavailable by EO 10’s enforcement and implementation. The closure and demolition of the hotel rendered futile any possible guidelines that may be issued by the trial court for carrying out the directives in the challenged EO 10.”

Tama rin daw ang certiorari dahil kahit executive official ang Mayor, gumaganap siya ng quasi-judicial function nang mag-isyu siya ng EO 10. Kinailangan niyang mag-imbestiga at magdesisyon kung ilegal ba ang hotel. Ayon pa sa Korte Suprema, binanggit ang kasong City Engineer of Baguio v. Baniqued:

“In determining whether or not a structure is illegal or it should be demolished, property rights are involved thereby needing notices and opportunity to be heard as provided for in the constitutionally guaranteed right of due process. In pursuit of these functions, the city mayor has to exercise quasi-judicial powers.”

Ngunit, kahit tama ang remedyo, ibinasura pa rin ng Korte Suprema ang petisyon ni Aquino. Ayon sa Korte, walang grave abuse of discretion ang Mayor. Tama ang Mayor sa pag-utos ng demolisyon dahil ilegal ang hotel. Nasa “no build zone” ito at walang building permit. Hindi rin daw nuisance per se ang hotel, pero nuisance per accidens ito dahil sa lokasyon nito. Pero kahit nuisance per accidens, may kapangyarihan pa rin ang LGU na ipagiba ito dahil sa police power at general welfare clause. Binigyang diin ng Korte Suprema ang Seksiyon 444 (b)(3)(vi) ng LGC na nagbibigay kapangyarihan sa mayor na mag-demolish ng illegal structures.

Hindi rin daw excuse ang FLAgT. Hindi nito binabago ang pangangailangan na sumunod sa lokal na ordinansa at sa National Building Code. Ang FLAgT at ang ordinansa ay cumulative, hindi mutually exclusive. Hindi rin daw DENR ang may primary jurisdiction dito, kundi ang LGU dahil usapin ito ng paglabag sa lokal na ordinansa at kawalan ng permit.

PRAKTIKAL NA IMPLIKASYON: ANO ANG MAAARING MATUTUNAN DITO?

Ang kasong ito ay malinaw na nagpapakita ng kapangyarihan ng mga LGU sa pagpapatupad ng kanilang mga ordinansa, lalo na pagdating sa zoning at building permits. Hindi sapat na may permiso ka mula sa isang ahensya ng gobyerno kung hindi ka sumusunod sa mga lokal na regulasyon. Para sa mga negosyante at may-ari ng property, napakahalaga na:

• Magsagawa ng due diligence. Alamin ang lahat ng mga regulasyon, lokal man o nasyonal, bago magtayo ng negosyo o istruktura.
• Kumuha ng lahat ng kinakailangang permit bago magsimula ng konstruksyon o operasyon. Huwag balewalain ang building permit at zoning clearance mula sa LGU.
• Makinig at sumunod sa mga utos ng LGU. Kung may problema o hindi pagkakaunawaan, makipag-ugnayan sa LGU at subukang resolbahin ito sa legal na paraan.

SUSING ARAL

• Ang mga LGU ay may kapangyarihang mag-demolish ng mga illegal structures, kahit pa nuisance per accidens lamang ito, lalo na kung lumalabag sa ordinansa at walang permit.
• Hindi sapat ang permiso mula sa DENR o ibang ahensya ng gobyerno para makapagpatayo kung lumalabag ito sa lokal na ordinansa. Kailangang sumunod sa parehong lokal at nasyonal na regulasyon.
• Ang certiorari ang tamang remedyo para kwestyunin ang demolisyon order ng mayor na ginawa sa quasi-judicial capacity.
• Napakahalaga ng building permit at zoning compliance mula sa LGU. Huwag magsimula ng konstruksyon o operasyon hangga’t wala nito.

MGA KARANIWANG TANONG

Tanong 1: Kailangan ko pa ba ng building permit mula sa LGU kung may FLAgT na ako mula sa DENR?
Sagot: Oo. Ang FLAgT mula sa DENR ay hindi sapat. Kailangan mo pa ring kumuha ng building permit at zoning clearance mula sa LGU at sumunod sa lokal na ordinansa.

Tanong 2: Ano ang nuisance per se at nuisance per accidens? Bakit mahalaga ang pagkakaiba nila sa kaso ng demolisyon?
Sagot: Ang nuisance per se ay likas na istorbo kahit saan, tulad ng bomba, at maaaring gibain agad. Ang nuisance per accidens ay nagiging istorbo lang dahil sa sitwasyon o lokasyon, at kailangan ng korte bago ipagiba. Sa kaso ng demolisyon, kung nuisance per se, maaaring gibain agad ng LGU. Kung nuisance per accidens, mas mahaba ang proseso, pero sa kasong ito, kahit nuisance per accidens ang hotel, pinayagan pa rin ang demolisyon dahil sa paglabag sa ordinansa at kawalan ng permit.

Tanong 3: Ano ang certiorari at kailan ito ginagamit?
Sagot: Ang certiorari ay isang legal na remedyo para mapawalang-bisa ang desisyon ng isang tribunal, board, o opisyal na gumaganap ng quasi-judicial function kung ito ay ginawa nang walang hurisdiksyon, sobra sa hurisdiksyon, o may grave abuse of discretion. Ginagamit ito kapag walang ibang ordinaryong remedyo, tulad ng apela.

Tanong 4: Kung tinanggihan ang zoning application ko, ano ang dapat kong gawin?
Sagot: Huwag magpatuloy sa konstruksyon. Umapela sa Mayor, at kung hindi pa rin satisfied, kumonsulta sa abogado para malaman ang iba pang legal na opsyon, tulad ng mandamus para pilitin ang Mayor na magdesisyon sa iyong apela, o certiorari kung may grave abuse of discretion.

Tanong 5: Ano ang mangyayari kung magtayo ako ng istruktura nang walang building permit?
Sagot: Maaaring makatanggap ka ng Cease and Desist Order, Notice of Demolition, at tuluyang ipagiba ang iyong istruktura ng LGU. Maaari ka rin mapatawan ng multa o iba pang parusa ayon sa lokal na ordinansa at National Building Code.

May katanungan ka ba tungkol sa usapin ng demolisyon, permits, o lokal na pamahalaan? Huwag mag-atubiling kumonsulta sa ASG Law! Dalubhasa kami sa mga usaping legal na tulad nito. Para sa konsultasyon, maaari kang mag-email sa amin sa hello@asglawpartners.com o makipag-ugnayan dito.